Dall’8 novembre 2026 entra in vigore il decreto legislativo n. 194/2026, che recepisce la direttiva europea 2024/1069 contro le azioni giudiziarie abusive utilizzate per intimidire chi partecipa al dibattito pubblico. La norma introduce strumenti per contrastare le cause bavaglio, dal rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate alla condanna di chi promuove un procedimento abusivo. Ma il legislatore italiano ha scelto di limitare queste garanzie alle controversie civili e commerciali con implicazioni transfrontaliere. Una scelta motivata dal Governo con il principio del recepimento minimo e con l’esistenza di strumenti ordinari già previsti dal codice di procedura civile. Il risultato è che molte controversie tra soggetti domiciliati in Italia restano fuori dalla nuova disciplina.
Che cosa sono le cause bavaglio e perché minacciano la libertà di informazione
Raccontare una vicenda di interesse pubblico, pubblicare un’inchiesta, documentare una protesta o riferire fatti che coinvolgono persone influenti può esporre chi fa informazione a contestazioni e iniziative giudiziarie.
In alcuni casi, il ricorso ai tribunali non viene utilizzato soltanto per ottenere il riconoscimento di un diritto o il risarcimento di un danno, ma può diventare uno strumento di pressione nei confronti di chi ha pubblicato una notizia. L’obiettivo può essere quello di scoraggiare ulteriori approfondimenti, ottenere la rimozione di un contenuto o indurre una persona a interrompere la propria attività.
Queste azioni vengono definite SLAPP, acronimo di Strategic Lawsuits Against Public Participation, espressione che indica le azioni giudiziarie strategiche contro la partecipazione pubblica. Nel dibattito italiano sono conosciute come «cause bavaglio».
Il loro effetto può andare ben oltre l’esito finale del processo. Anche quando una domanda risulta infondata, infatti, chi la subisce può essere costretto ad affrontare spese legali, udienze, tempi lunghi e una forte pressione economica e personale.
Per una piccola redazione, un giornalista indipendente, un blogger o un amministratore di una pagina che si occupa di informazione, il solo rischio di dover sostenere una causa costosa può diventare un deterrente.
È quello che viene definito chilling effect, ovvero effetto dissuasivo: chi informa può arrivare ad autocensurarsi, rinunciando a pubblicare notizie di interesse pubblico per paura delle conseguenze giudiziarie.
La questione, quindi, non riguarda soltanto la libertà di stampa in senso stretto, ma anche il diritto dei cittadini a essere informati e la possibilità di partecipare al dibattito pubblico senza subire intimidazioni attraverso l’uso strumentale delle procedure giudiziarie.
La direttiva europea 2024/1069: l’Unione interviene contro le azioni giudiziarie abusive
Per contrastare questo fenomeno, l’Unione europea ha approvato la direttiva 2024/1069 dell’11 aprile 2024, dedicata alla protezione delle persone attive nella partecipazione pubblica da domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi.
La direttiva nasce dalla consapevolezza che le cause bavaglio possono colpire non soltanto i giornalisti delle grandi testate, ma anche editori, attivisti, organizzazioni della società civile, ricercatori, difensori dei diritti umani e altri soggetti che contribuiscono al dibattito su questioni di interesse collettivo.
Il principio alla base della normativa europea è quello di impedire che il sistema giudiziario venga utilizzato come strumento di intimidazione per limitare la libertà di espressione e di informazione.
La direttiva stabilisce un insieme di garanzie minime comuni per le controversie civili e commerciali con implicazioni transfrontaliere. Allo stesso tempo, l’articolo 3 riconosce agli Stati membri la possibilità di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli alle persone impegnate nella partecipazione pubblica.
Questo significa che l’Unione europea non ha imposto agli Stati di limitare le tutele ai soli casi internazionali: ha stabilito un livello minimo di protezione, lasciando ai singoli Paesi la possibilità di estenderlo anche alle controversie interne.
È proprio su questo punto che si concentra una delle principali criticità della disciplina italiana.
Il decreto legislativo 194/2026: le nuove regole entrano in vigore l’8 novembre
L’Italia ha recepito la direttiva europea con il decreto legislativo 8 ottobre 2026, n. 194, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 ottobre 2026.
Il provvedimento entrerà in vigore l’8 novembre 2026. La disposizione transitoria stabilisce che le nuove garanzie si applicheranno ai procedimenti instaurati successivamente a tale data.
Il decreto introduce strumenti processuali specifici per contrastare le domande manifestamente infondate e i procedimenti giudiziari abusivi promossi contro persone fisiche o giuridiche a causa della loro partecipazione pubblica.
Non si tratta di un’immunità per chi pubblica notizie, né di una licenza a diffondere accuse senza prove. L’obiettivo è proteggere chi partecipa legittimamente al dibattito pubblico dall’uso abusivo delle procedure giudiziarie, senza impedire a chi ritiene di aver subito un danno di rivolgersi alla giustizia.
Chi può beneficiare delle nuove tutele: non soltanto i giornalisti iscritti all’Ordine
Uno degli aspetti più importanti della disciplina riguarda la definizione di partecipazione pubblica.
La tutela non è riservata esclusivamente ai giornalisti professionisti o a chi lavora per una testata registrata. La normativa considera l’attività svolta nell’esercizio della libertà di espressione e di informazione, delle arti e delle scienze, nonché dei diritti di riunione e associazione, quando riguarda questioni di interesse pubblico.
Possono quindi rientrare nell’ambito della disciplina, in presenza degli altri requisiti previsti, anche persone che informano attraverso blog, siti internet, canali YouTube e piattaforme social.
La qualifica professionale, da sola, non è il criterio decisivo: ciò che conta è l’attività concretamente svolta e il suo collegamento con una questione di interesse pubblico.
Tra gli argomenti che possono assumere rilevanza rientrano, per esempio, i diritti fondamentali, la salute, la sicurezza, l’ambiente, il clima, l’attività di figure pubbliche e le questioni sottoposte all’attenzione di organi legislativi, amministrativi o giudiziari, nei limiti previsti dalla normativa.
Questo significa che anche chi gestisce una realtà editoriale indipendente o un progetto di informazione sui social può, in linea di principio, rientrare tra i soggetti interessati dalla disciplina. Non è però sufficiente avere una pagina social o definirsi una testata: devono essere presenti i requisiti previsti dalla legge e, soprattutto, la controversia deve rientrare nell’ambito di applicazione del decreto.
Le nuove garanzie: rigetto anticipato, cauzione e risarcimento
Il decreto introduce diversi strumenti per contrastare le azioni giudiziarie abusive. Il loro utilizzo non è automatico: spetta alla parte interessata attivarsi e al giudice valutare le circostanze del caso.
Il rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate
È una delle novità più rilevanti. Chi viene citato in giudizio per la propria partecipazione pubblica può chiedere al giudice di esaminare anticipatamente la domanda e di respingerla quando risulti manifestamente infondata.
L’obiettivo è evitare che una persona debba affrontare l’intero percorso processuale quando la richiesta presenta già elementi tali da giustificare un rigetto anticipato.
La parte convenuta deve presentare un’istanza motivata e fornire gli elementi necessari a sostenere la richiesta. Non basta dichiarare di essere vittima di una causa bavaglio: il giudice deve valutare gli elementi concreti e le condizioni previste dal decreto.
La possibilità di chiedere una cauzione
Il decreto prevede inoltre la possibilità che il giudice imponga alla parte che ha promosso la causa il versamento di una cauzione, su richiesta del convenuto e nei casi stabiliti dalla legge.
La somma serve a garantire la copertura delle spese processuali e degli eventuali oneri economici riconosciuti al termine del procedimento.
È uno strumento importante perché, nelle controversie potenzialmente intimidatorie, può esserci una forte disparità economica tra chi promuove l’azione e chi deve difendersi.
Spese legali e risarcimento in caso di abuso
Quando viene accertato il carattere abusivo del procedimento, il giudice può adottare misure a carico di chi ha promosso l’azione.
Tra queste rientrano la condanna alle spese e il risarcimento del danno nei casi e secondo le condizioni previste dal decreto. È inoltre contemplata la possibilità di ordinare la pubblicazione della decisione.
Un aspetto significativo è che il ritiro o la modifica della domanda da parte di chi ha avviato la causa non garantisce automaticamente di evitare le conseguenze previste: il convenuto può comunque proporre le domande per il rimborso delle spese e per il risarcimento del danno, nei casi stabiliti dalla legge.
Il sostegno di associazioni ed enti
La disciplina consente anche ad associazioni, sindacati e altri enti collettivi, compresi quelli di fatto, di intervenire nel processo per sostenere le ragioni del convenuto, quando ricorrono i requisiti previsti.
L’intervento è subordinato alle condizioni stabilite dal decreto e al consenso della parte convenuta.
È una possibilità che riconosce il valore collettivo della libertà di informazione: un’azione giudiziaria intimidatoria può infatti produrre effetti non soltanto sulla persona direttamente coinvolta, ma anche sull’intera comunità che ha interesse a conoscere determinati fatti.
Quando una causa può essere considerata abusiva?
Non ogni azione legale contro un giornalista o un soggetto che pubblica informazioni è una causa bavaglio. Una persona che ritiene di essere stata danneggiata da una notizia può rivolgersi legittimamente alla giustizia, e una domanda fondata non diventa abusiva soltanto perché riguarda un contenuto di interesse pubblico.
La normativa europea individua alcuni elementi che possono essere presi in considerazione per valutare l’eventuale carattere abusivo del procedimento.
Tra questi figurano:
- una richiesta sproporzionata, eccessiva o irragionevole, anche in relazione al valore economico della controversia;
- la promozione di una pluralità di procedimenti con domande uguali o analoghe da parte dello stesso soggetto o di persone a lui collegate;
- comportamenti di intimidazione, molestia o minaccia, prima o durante il procedimento;
- l’utilizzo in mala fede di tattiche processuali, come rinvii strumentali, scelta pretestuosa del tribunale o abbandono della causa in una fase avanzata.
Questi elementi non determinano automaticamente l’esistenza di una SLAPP. Devono essere valutati nel loro insieme e in relazione alle circostanze concrete.
La distinzione è fondamentale: la legge non protegge chi diffonde consapevolmente informazioni false, inventa accuse o viola i diritti altrui. Protegge, nei limiti stabiliti, chi partecipa legittimamente al dibattito pubblico dal ricorso abusivo alle procedure giudiziarie.
Il punto più controverso: perché in Italia le cause tra soggetti domiciliati nel Paese restano fuori
È proprio sull’ambito di applicazione che emerge la criticità più rilevante del decreto italiano.
L’articolo 3 stabilisce che le nuove garanzie riguardano le controversie civili e commerciali con implicazioni transfrontaliere. Il comma 3 aggiunge che un procedimento promosso davanti a un’autorità giudiziaria italiana non presenta implicazioni transfrontaliere quando sia l’attore sia il convenuto sono domiciliati in Italia.
In termini pratici, se una persona o un’organizzazione domiciliata in Italia avvia una causa civile contro un soggetto anch’esso domiciliato in Italia davanti a un tribunale italiano, la nuova disciplina speciale anti-SLAPP non si applica.
È importante precisare che il criterio riguarda il domicilio giuridico, non la cittadinanza. Non significa semplicemente che le due parti siano italiane: il decreto rinvia al regolamento europeo n. 1215/2012 per determinare il domicilio delle parti.
La distinzione può sembrare tecnica, ma ha conseguenze concrete. Una controversia tra un amministratore, un’impresa, un’associazione o un cittadino e una realtà editoriale che opera sul territorio nazionale può rimanere fuori dalle nuove garanzie proprio perché entrambe le parti risultano domiciliate in Italia.
Per chi si occupa di cronaca locale, amministrazione pubblica, politica, ambiente, gestione del territorio e vicende che coinvolgono soggetti italiani, il limite assume quindi un peso particolare.
Perché il Governo ha scelto di non estendere le tutele alle controversie nazionali
La scelta italiana non è stata imposta dall’Unione europea. La direttiva stabilisce un livello minimo di protezione per le controversie transfrontaliere, ma consente espressamente agli Stati membri di introdurre norme più favorevoli e di estendere le garanzie anche alle cause esclusivamente nazionali.
Il Governo ha scelto invece di limitare il recepimento al perimetro minimo previsto dalla direttiva. La motivazione emerge dai documenti parlamentari relativi all’esame dello schema di decreto legislativo.
Nel corso dei lavori della 4ª Commissione permanente del Senato, il provvedimento è stato ricondotto al principio del cosiddetto «adattamento minimo», previsto dall’articolo 32, comma 1, lettera c), della legge n. 234 del 2012.
Questo principio stabilisce che, nel recepire le direttive europee, il legislatore italiano non deve introdurre livelli di regolamentazione superiori a quelli minimi richiesti dall’Unione, salvo che vi siano specifiche ragioni o scelte nazionali.
La Commissione ha quindi rilevato che il Governo aveva limitato il recepimento alle controversie civili e commerciali con implicazioni transfrontaliere, mantenendo per quelle esclusivamente interne gli strumenti ordinari già previsti dall’ordinamento italiano.
La motivazione è stata anche collegata all’articolo 81 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che attribuisce all’Unione competenze in materia di cooperazione giudiziaria civile con implicazioni transfrontaliere.
Secondo l’impostazione espressa nei documenti parlamentari favorevoli allo schema, per le controversie nazionali sarebbero già disponibili strumenti adeguati a contrastare gli abusi del processo, tra cui l’articolo 96 del codice di procedura civile, la condanna alle spese e i poteri del giudice di dichiarare l’inammissibilità o l’infondatezza delle domande nei casi previsti dalla legge.
La scelta è stata dunque motivata con due argomenti: il rispetto del livello minimo richiesto dalla direttiva e la convinzione che l’ordinamento italiano disponga già di rimedi ordinari per le controversie interne.
Il confronto con la direttiva europea: una differenza anche nella definizione di controversia transfrontaliera
Oltre alla scelta di non estendere le garanzie alle cause nazionali, il decreto italiano presenta un’altra differenza rispetto al testo europeo.
L’articolo 5 della direttiva 2024/1069 stabilisce che una controversia è priva di implicazioni transfrontaliere soltanto quando ricorrono contemporaneamente due condizioni:
- entrambe le parti sono domiciliate nello Stato membro nel quale si trova il giudice chiamato a decidere;
- tutti gli altri elementi pertinenti della controversia sono localizzati esclusivamente in quello stesso Stato.
Il decreto italiano, all’articolo 3, comma 3, utilizza invece una formulazione più breve: stabilisce che un procedimento davanti a un’autorità giudiziaria italiana non presenta implicazioni transfrontaliere se attore e convenuto sono entrambi domiciliati in Italia.
La differenza è sostanziale: nella direttiva europea il domicilio delle parti non è sufficiente, da solo, a escludere la dimensione transfrontaliera. Occorre anche che tutti gli altri elementi rilevanti della vicenda siano localizzati esclusivamente nello stesso Paese. Il decreto italiano non riproduce espressamente questa seconda condizione.
La formulazione nazionale può quindi sollevare interrogativi nei casi in cui entrambe le parti siano domiciliate in Italia, ma la controversia presenti altri elementi di collegamento con l’estero.
La differenza è stata segnalata anche nelle osservazioni e nei commenti giuridici dedicati al decreto. Il suo significato e le eventuali conseguenze applicative dovranno essere valutati alla luce del diritto dell’Unione e dell’interpretazione che ne daranno i giudici.
È importante non confondere questo problema con la scelta di fondo del Governo: da una parte c’è la decisione di non estendere le nuove garanzie alle controversie esclusivamente nazionali; dall’altra c’è la diversa formulazione utilizzata per individuare quando una controversia debba considerarsi priva di implicazioni transfrontaliere.
In Parlamento erano state chieste tutele più ampie
La scelta del Governo non è stata condivisa da tutti nel corso dell’esame parlamentare.
Il 5 agosto 2026, durante i lavori della Commissione Giustizia del Senato, sono state presentate proposte e osservazioni che chiedevano di estendere le garanzie anti-SLAPP anche alle controversie civili nazionali.
In particolare, alcuni senatori hanno evidenziato che la direttiva europea consentiva agli Stati membri di adottare una disciplina più favorevole e hanno chiesto di utilizzare questa possibilità per evitare disparità di trattamento tra chi subisce una causa intimidatoria con elementi internazionali e chi affronta una controversia interamente italiana.
Nelle osservazioni è stata inoltre richiesta la modifica dell’articolo 3, comma 3, dello schema di decreto, per inserire anche la seconda condizione prevista dalla direttiva europea: l’assenza di altri elementi pertinenti localizzati al di fuori dell’Italia.
Il confronto parlamentare ha quindi messo in evidenza due impostazioni differenti. Da un lato, quella favorevole al recepimento minimo, basata sulla competenza europea in materia transfrontaliera e sull’esistenza di rimedi nazionali già disponibili. Dall’altro, quella che riteneva necessario estendere le nuove garanzie anche alle controversie interne, proprio per assicurare una protezione più ampia alla libertà di informazione.
Le richieste di estensione non sono state recepite nel testo definitivo del decreto. <PRIVATE_PERSON>
E le querele per diffamazione? Le nuove garanzie non riguardano i procedimenti penali
Un’altra distinzione fondamentale riguarda la natura del procedimento.
Il decreto legislativo 194/2026 interviene nell’ambito civile e commerciale. Esclude espressamente la materia penale e anche l’azione civile esercitata all’interno del processo penale.
Questo significa che le nuove garanzie anti-SLAPP non si applicano direttamente alle querele penali per diffamazione.
La distinzione è importante perché chi svolge attività di informazione può trovarsi ad affrontare contestazioni di natura diversa: una richiesta di risarcimento in sede civile, una causa per la tutela della reputazione oppure una querela penale.
Non tutte queste situazioni seguono le stesse regole e non tutte possono beneficiare degli strumenti introdotti dal nuovo decreto.
L’esclusione dei procedimenti penali lascia quindi aperta una questione particolarmente sentita nel mondo dell’informazione: una contestazione penale, anche quando successivamente si riveli infondata, può comportare costi, tempi e pressioni capaci di condizionare il lavoro di chi pubblica notizie.
Restano naturalmente applicabili le garanzie e gli strumenti previsti dall’ordinamento italiano, ma non quelli speciali introdotti dal decreto anti-SLAPP per il suo specifico ambito.
Quali tutele restano per chi affronta una causa nazionale?
L’esclusione dal decreto non significa che, in Italia, chi informa sia privo di qualsiasi protezione.
Restano in vigore le garanzie costituzionali relative alla libertà di manifestazione del pensiero e alla libertà di stampa, oltre agli strumenti previsti dal codice civile e dal codice di procedura civile.
Tra questi rientra l’articolo 96 del codice di procedura civile, che disciplina la responsabilità aggravata per chi agisce o resiste in giudizio con mala fede o colpa grave e, nei casi previsti, consente al giudice di condannare la parte responsabile al risarcimento dei danni e al pagamento di una somma ulteriore.
A questo si aggiungono le disposizioni sulle spese processuali, previste dagli articoli 91 e seguenti del codice di procedura civile, e i poteri del giudice di dichiarare l’inammissibilità o l’infondatezza delle domande nei casi stabiliti dalla legge.
Si tratta però di strumenti che non coincidono con il sistema di garanzie speciali introdotto dal decreto anti-SLAPP.
La differenza è sostanziale: il nuovo provvedimento prevede un percorso specifico per chiedere il rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate, la possibilità di ottenere una cauzione e ulteriori conseguenze per chi promuove un procedimento abusivo.
Le controversie escluse dal suo ambito devono invece fare riferimento agli strumenti ordinari dell’ordinamento. E l’esistenza di questi rimedi non elimina automaticamente il peso economico e personale di una causa lunga e costosa.
Che cosa cambia per le piccole testate, i siti indipendenti e chi informa sui social?
La norma riconosce un principio importante: la partecipazione pubblica non coincide esclusivamente con il giornalismo professionale.
Anche chi gestisce un sito di informazione, un blog o una pagina social può svolgere un’attività che contribuisce al dibattito pubblico. L’assenza di iscrizione all’Ordine dei giornalisti non esclude, di per sé, la possibilità di rientrare tra i soggetti tutelabili.
Per le piccole realtà editoriali, tuttavia, il problema non si esaurisce nel riconoscimento formale della propria attività.
Una redazione locale può occuparsi di appalti, servizi pubblici, amministrazioni comunali, società partecipate, ambiente, sicurezza e vicende che interessano direttamente una comunità. Sono temi di evidente interesse collettivo, ma spesso riguardano soggetti che operano e risiedono nello stesso territorio nazionale.
Se una controversia nasce tra parti entrambe domiciliate in Italia, la formulazione del decreto esclude l’applicazione delle nuove garanzie speciali, salvo le questioni interpretative che potranno emergere nei casi con ulteriori elementi transfrontalieri.
Per una realtà editoriale con risorse limitate, il peso di una causa può essere particolarmente rilevante. Anche senza una condanna, le spese per la difesa e il tempo sottratto all’attività editoriale possono condizionare la possibilità di continuare a pubblicare.
Una legge contro le cause bavaglio, ma non una protezione per tutti
Il recepimento della direttiva europea rappresenta un passaggio importante nel riconoscimento del problema delle azioni giudiziarie utilizzate per condizionare la libertà di informazione.
Per la prima volta, il legislatore introduce nel nostro ordinamento un insieme di strumenti processuali specificamente destinati a contrastare, nell’ambito previsto, le cause abusive contro chi partecipa al dibattito pubblico.
La portata della riforma, tuttavia, è ridotta dalla scelta di non estendere le nuove garanzie alle controversie esclusivamente nazionali e dall’esclusione dei procedimenti penali.
Il Governo ha motivato questa impostazione con il principio del recepimento minimo e con la presenza di strumenti ordinari già previsti dal codice di procedura civile. Altri esponenti parlamentari hanno invece sostenuto la necessità di utilizzare lo spazio lasciato dalla direttiva europea per offrire una protezione più ampia.
La questione non è soltanto tecnica. Riguarda il modo in cui una democrazia protegge chi racconta fatti scomodi, solleva interrogativi sull’operato delle istituzioni o porta all’attenzione dei cittadini vicende che altrimenti rischierebbero di rimanere nell’ombra.
La libertà di informazione non può tradursi nell’assenza di responsabilità per chi pubblica. Chi racconta i fatti deve verificare le fonti, rispettare la presunzione di innocenza, distinguere le notizie dalle opinioni e rispondere di eventuali illeciti.
Ma anche il ricorso alla giustizia deve rimanere uno strumento di tutela dei diritti, non diventare un mezzo per mettere a tacere una voce critica.
La domanda che resta aperta è proprio questa: se l’obiettivo della direttiva europea è proteggere la partecipazione pubblica dalle azioni giudiziarie abusive, perché in Italia le nuove garanzie non sono state estese anche alle controversie che nascono interamente nel Paese?
Per le piccole testate, per chi si occupa di cronaca locale e per chi svolge attività di informazione attraverso il web, è una domanda tutt’altro che astratta.
Le fonti normative e documentali
- Decreto legislativo 8 ottobre 2026, n. 194, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2026. Entrata in vigore: 8 novembre 2026.
- Direttiva (UE) 2024/1069 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 aprile 2024.
- Senato della Repubblica, 4ª Commissione permanente, resoconto e osservazioni del 22 luglio 2026 sullo schema di decreto legislativo n. 424.
- Senato della Repubblica, 2ª Commissione permanente, resoconto del 5 agosto 2026 e proposte di osservazioni sull’estensione delle garanzie alle controversie nazionali.
- Legge 17 marzo 2026, n. 36, legge di delegazione europea 2025.
- Codice di procedura civile, articoli 91 e seguenti e articolo 96.
